從“體檢”到“防治” 國家審計試解深改難題

改革開放是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的最大紅利。如今，隨著改革進入“深水區(qū)”，不少體制機制問題逐步顯現(xiàn)，“啃硬骨頭”需要更大的勇氣和智慧。在這一過程中，國家審計如何聚焦熱點問題，促進深化改革？日前，審計署有關(guān)負責人，以及專家學者做客《中經(jīng)電視》，接受《經(jīng)濟日報》記者專訪，針對這些問題進行深入剖析，并從審計工作角度給出建議。

財政資金整合效果不理想，如何解決？

近年來，隨著預算管理制度改革的推進，財政資金支付進度加快、使用效率提高，但仍然存在財政資金分配權(quán)不統(tǒng)一、統(tǒng)籌整合難等問題。

“審計報告顯示，資金小、散、碎片化現(xiàn)象仍存在，從源頭上限制了財政資金的統(tǒng)籌使用。”審計署財政審計司副司長常利告訴《經(jīng)濟日報》記者，如2015年人大批準的專項轉(zhuǎn)移支付個數(shù)已由2013年的219個壓減為2015年的96個，但實質(zhì)性清理整合仍然不到位。常利分析，在96項專項轉(zhuǎn)移支付中，有52項實際又分解為301個具體事項，大多仍按原事項渠道、原管理辦法分配。比如，專項轉(zhuǎn)移支付管理薄弱。抽查發(fā)展改革委向25個省安排的5806個鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院周轉(zhuǎn)宿舍建設(shè)專項補助中，單個項目僅5萬元；抽查中央投資補助的41個項目中，有13個用虛假資料、違規(guī)多頭申報等獲得補助8637萬元。

另外，一方面存在一些現(xiàn)行資金管理制度與統(tǒng)籌使用存量資金的政策要求不銜接，“打醬油”的錢不能“打醋”，導致基層單位很難統(tǒng)籌整合；另一方面部分專項資金統(tǒng)籌后沒能及時利用，形成二次沉淀。

哪些原因造成財政專項資金整合效果不夠理想？審計署審計科研所副所長姜江華認為，一方面是主管部門怕失去行政權(quán)、怕職能被整合、怕職能機構(gòu)編制被縮減，進而不愿意整合財政專項資金；另一方面，基層政府也有很多顧慮，怕失去專項支持、怕得罪上級職能部門、怕影響業(yè)績，積極性不高。

姜江華進一步建議，首先要加大區(qū)域整合力度，特別是跨部門的區(qū)域整合，從源頭上來規(guī)范；其次，要健全制度，通過健全專項資金管理制度，確保專項資金發(fā)揮應(yīng)有效益；最后，要對那些阻礙整合、虛假整合，或是以整合之名把資金挪用于樓堂管所、挪用于搞吃喝招待等加大追責、問責力度。

在南京審計大學副校長裴育看來，主管部門“不愿”、基層政府“不敢”的情況，暴露了事權(quán)和財權(quán)不匹配的體制機制問題。“需要理順政府和市場的關(guān)系，處理好邊界界定問題，弄清楚哪些是政府干預太多、哪些是政府該做的卻沒有做到位。另外，還需理順中央政府和地方政府、省級以下地方政府之間的關(guān)系。”裴育說。

面對違規(guī)和變相舉債新情況，如何應(yīng)對？

政府性債務(wù)是近年來各界關(guān)注的熱點話題，審計署也持續(xù)開展了跟蹤審計。

“審計發(fā)現(xiàn)了部分地方政府違規(guī)、變相舉債的新情況。比如，以違規(guī)集資的形式增加政府性債務(wù)，或是違規(guī)通過融資平臺公司和企事業(yè)單位舉借債務(wù)，用于具有公益性、且收益率不高的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。”常利分析說，另外還有的采取地方財政與銀行、國有企業(yè)等合作成立基金，地方財政違規(guī)擔保等。審計報告顯示，至2015年底，浙江、四川、山東和河南等4個省通過違規(guī)擔保、集資或承諾還款等方式，舉債余額為153.5億元。有的地方出現(xiàn)一些隱性債務(wù)，內(nèi)蒙古、山東、湖南和河南等4個省區(qū)在委托代建項目中，約定以政府購買服務(wù)名義支付建設(shè)資金，涉及融資175.65億元；浙江、河南、湖南和黑龍江等4個省在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集的235.94億元資金中，不同程度存在政府對社會資本兜底回購、固化收益等承諾。

“地方政府債務(wù)管理和風險水平不僅涉及財政安全，也涉及經(jīng)濟安全。”裴育表示，加強地方政府性債務(wù)風險防范，需要嚴肅查處各類違規(guī)舉債、擔保行為，嚴格按照預算法規(guī)定追究責任。同時，需要加強政府與社會資本合作模式管理，規(guī)范政府與社會出資方的權(quán)利、責任和義務(wù)，防范建設(shè)類基金等成為地方政府新的隱性債務(wù)負擔。

“另外，還應(yīng)建立全國統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)的債務(wù)管理系統(tǒng)，以不漏、不重、不錯為目標，進一步規(guī)范地方政府性債務(wù)管理系統(tǒng)的管理使用和數(shù)據(jù)采集工作，充分發(fā)揮該系統(tǒng)在債務(wù)風險管控、數(shù)據(jù)分析等方面的作用，真實、全面、客觀地反映地方政府債務(wù)的全貌。”裴育進一步建議說。

“還要盡快試編和推行政府資產(chǎn)負債表，這也是有效解決地方政府債務(wù)在一些地方過多、過重的辦法。”姜江華說。

“首先要承認地方性政府債務(wù)對經(jīng)濟的支撐，并把合理需要完整地納入預算管理，然后對剩余部分進行清理。”常利表示說，這使得在債務(wù)準確納入預算后不再“開口子”，不給變相舉債任何機會。

助力科技體制改革，從何做起？

審計報告顯示，在跟蹤審計創(chuàng)新型國家建設(shè)、大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新等政策落實情況時發(fā)現(xiàn)，科研經(jīng)費管得過死，有形成本占比大，智力成本補償不夠，科研成果轉(zhuǎn)化率低，有的科研人員為保障必要支出不得不到處“湊”發(fā)票來報賬，也有個別人員借機騙取套取科研資金。

“事實上，今年6月3日發(fā)布的《關(guān)于審計工作更好地服務(wù)于創(chuàng)新型國家和世界科技強國建設(shè)的意見》，就是為了推進科技資金和科研項目管理創(chuàng)新，調(diào)動和保護科研人員積極性，促進多出科技創(chuàng)新成果。”姜江華說。

“審計要關(guān)注國家既定的投入政策是不是落到了實處，資金該投的是否投到位了，還應(yīng)該重點揭示科技資金‘管得過死’等影響科研項目實施進度和效果的問題。”國家行政學院教授時紅秀表示，應(yīng)推動科技人員擁有更大的經(jīng)費支配權(quán)，以激發(fā)科技工作者積極性。另外，還應(yīng)重點關(guān)注以權(quán)謀私、截留侵占、揮霍浪費科技資金，以及有關(guān)人員在科技資金管理中存在利益輸送等問題。

裴育表示，科研創(chuàng)新工作本身是一個創(chuàng)新性的工作，因此在項目申報和實際落實中，可能會有比較大的出入。比如，申請一個項目，預算是100萬元，其中預計30%用于調(diào)研，40%用于購置設(shè)備，20%用于勞務(wù)開支等方面。但隨著對問題的深入研究，可能需要更多調(diào)研工作，也可能會為實驗需要，在設(shè)備上投入更多資金，也可能需要更多人力。“如果在審計過程中，嚴格按照科目審查，就可能會判定為違規(guī)違紀，不利于科技創(chuàng)新，還會造成資源浪費。因此，需要審計工作更加精準區(qū)分，不要讓科研人員為了費用報銷去花更多的精力，以便把主要精力用在科研上。”

“在助力科技體制改革方面，審計工作不能故步自封，要有新思路。”常利說，在實際工作中，審計也在不斷創(chuàng)新，不拿過去的法律法規(guī)套現(xiàn)在的問題。（記者 崔文苑 曹力水）