養(yǎng)老金并軌具體措施仍需討論 部分機(jī)關(guān)職工難接受

　　養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革(三)

　　養(yǎng)老基金投資管理是個(gè)難題

　　在2014年的最后一周，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議和中央政治局常委會(huì)審議通過(guò)了養(yǎng)老金雙軌制改革方案。幾乎與此同時(shí)，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界社保研究中心發(fā)布了《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2014》，報(bào)告的主題為“向名義賬戶(hù)轉(zhuǎn)型”。

　　中國(guó)社科院世界社保研究中心主任、美國(guó)研究所所長(zhǎng)鄭秉文在接受法治周末記者采訪(fǎng)時(shí)透露，人力資源和社會(huì)保障部等部門(mén)在2013年就聯(lián)合啟動(dòng)了養(yǎng)老保險(xiǎn)頂層設(shè)計(jì)的平行研究，包括世界社保研究中心在內(nèi)的4支國(guó)內(nèi)研究團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)邀參加并提交了研究成果，“幾乎都主張盡快改革投資體制，并實(shí)施‘名義賬戶(hù)’，這兩點(diǎn)共識(shí)后來(lái)在十八屆三中全會(huì)決定中都得以明確”。

　　收益不明顯風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)多

　　鄭秉文曾做過(guò)一個(gè)估算，分別以通脹率(CPI)、全國(guó)社會(huì)保障基金投資收益、企業(yè)年金基金投資收益率、社會(huì)平均工資增長(zhǎng)率四項(xiàng)為參照，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在過(guò)去20年來(lái)遭遇了天量的福利損失，分別為近千億元、5500億元、3277億元和1.3萬(wàn)億元。

　　“由于投資體制始終缺位，規(guī)模龐大的社會(huì)保險(xiǎn)基金只能‘躺’在銀行里睡大覺(jué)，跑不贏通貨膨脹，多年來(lái)處于貶值風(fēng)險(xiǎn)之中?！编嵄谋硎?。

　　據(jù)全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)副理事長(zhǎng)王忠民介紹，目前，超過(guò)3萬(wàn)億元的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中有三分之一是活期存款，其余的都是中短期的定期存款，基金收益不明顯。

　　王忠民認(rèn)為，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值，是關(guān)系制度財(cái)務(wù)可持續(xù)及養(yǎng)老保險(xiǎn)制度平衡渡過(guò)退休洪峰的關(guān)鍵因素，關(guān)乎億萬(wàn)民眾的“老有所養(yǎng)”，因此對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行科學(xué)合理的投資運(yùn)營(yíng)是必要的。

　　這已是業(yè)界學(xué)界的共識(shí)?！斑@么巨大的財(cái)富，應(yīng)該想辦法保值增值。而且，我們的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是強(qiáng)制執(zhí)行的，就更應(yīng)設(shè)法讓它有更好的投資回報(bào)，因此必須改革投資體制，不改福利損失太大。”鄭秉文表示。

　　除此之外，許多學(xué)者也建議借此次養(yǎng)老金改革頂層設(shè)計(jì)之機(jī)，進(jìn)一步改革養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次低下的問(wèn)題。

　　受訪(fǎng)學(xué)者認(rèn)為，統(tǒng)籌層次低下是目前養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的一個(gè)重要缺陷，是目前基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金存在諸多問(wèn)題的最重要根源。

　　中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界社保研究中心副秘書(shū)長(zhǎng)齊傳鈞指出，目前除了京滬少數(shù)省份外，絕大多數(shù)地方的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金仍然分散在市縣一級(jí)，全國(guó)統(tǒng)籌單位多達(dá)2000余個(gè)，呈現(xiàn)出嚴(yán)重的碎片化狀態(tài)。因此，中國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)較多，出現(xiàn)違紀(jì)違規(guī)和業(yè)務(wù)管理不規(guī)范等問(wèn)題在所難免。

　　據(jù)2012年審計(jì)署公布的社保資金審計(jì)報(bào)告，存在的違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題包括擴(kuò)大范圍支出或違規(guī)運(yùn)營(yíng)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、審核不嚴(yán)甚至騙取養(yǎng)老金、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金未納入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理，等等。

　　按照審計(jì)署公布的消息，2015年將全面審計(jì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，將摸清基金籌集、管理、使用和保值增值等情況。

　　改革的方向和努力

　　王忠民介紹，從1997年建立全國(guó)統(tǒng)一的“統(tǒng)賬結(jié)合”基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以來(lái)，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)的政策發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段，在2006年之前，嚴(yán)格禁止地方政府進(jìn)行除購(gòu)買(mǎi)國(guó)債和銀行存款之外的投資；2007年開(kāi)始，允許做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)的中央財(cái)政補(bǔ)助資金委托全國(guó)社保基金理事會(huì)投資運(yùn)營(yíng)；2010年，社會(huì)保險(xiǎn)法公布實(shí)施后，國(guó)家重要文件中不斷出現(xiàn)擴(kuò)大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資渠道以實(shí)現(xiàn)增值保值的規(guī)定。

　　“從這些發(fā)展脈絡(luò)不難看出，中央政府在不斷嘗試放松基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)的限制?！蓖踔颐癖硎?。

　　齊傳鈞對(duì)法治周末記者總結(jié)說(shuō)，政府20多年來(lái)雖數(shù)次頒布各類(lèi)法規(guī)文件，對(duì)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理體制作出明確規(guī)定，但基金的投資范圍和投資品種幾乎沒(méi)有明顯變化，基本上都是銀行存款或購(gòu)買(mǎi)國(guó)債。

　　最引人注目的突破2012年出現(xiàn)在廣東。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，廣東省政府委托全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)投資運(yùn)營(yíng)1000億元廣東省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。這筆投資當(dāng)年的年化收益率就達(dá)到了6.72%。

　　實(shí)際上，早在2006年，部分省市已開(kāi)始將做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)的中央財(cái)政補(bǔ)助部分委托給全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)運(yùn)營(yíng)。

　　2014年年末，有媒體預(yù)測(cè)，由全國(guó)社保基金理事會(huì)投資運(yùn)營(yíng)的全國(guó)社會(huì)保障基金2014年所持十大股票平均漲幅超過(guò)30%，當(dāng)年成為近5年來(lái)的最大豐收年。

　　“(廣東的做法)預(yù)示著中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資政策和管理體制在未來(lái)幾年將有所突破?！饼R傳鈞說(shuō)。

　　不過(guò)，雖然上下均對(duì)投資運(yùn)營(yíng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金達(dá)成共識(shí)，但投資方案的選擇目前仍然存有爭(zhēng)議。

　　中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界社保研究中心執(zhí)行研究員高慶波介紹說(shuō)，目前主要討論的有四種方案，包括：由唯一的國(guó)家法人機(jī)構(gòu)作為全國(guó)賬戶(hù)基金投資運(yùn)營(yíng)主體；統(tǒng)一由多家機(jī)構(gòu)受托管理；多主體單一機(jī)構(gòu)管理；多主體多基金投資機(jī)構(gòu)管理。

　　“在上述四種方案中，建立唯一的委托主體方案更為人社部、財(cái)政部及全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)所青睞，地方政府則傾向于多主體方案，少數(shù)擁有大多數(shù)養(yǎng)老基金結(jié)余的省份更是極力抵制統(tǒng)一主體的方案?！备邞c波說(shuō)，這也是當(dāng)前中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度投資政策制定久拖不決的主要原因。

　　期待法律先行

　　廣東的做法雖廣受贊譽(yù)，王忠民認(rèn)為，既是創(chuàng)新又是無(wú)奈。按照現(xiàn)行規(guī)定，沒(méi)有國(guó)務(wù)院許可，不得對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金進(jìn)行除購(gòu)買(mǎi)國(guó)債和銀行存款之外的投資運(yùn)營(yíng)。因此，“如何突破法律限制和保值增值的雙重壓力，這是亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題”。

　　中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界社保研究中心秘書(shū)長(zhǎng)房連泉指出，目前，國(guó)家關(guān)于地方基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的委托投資運(yùn)營(yíng)政策尚不明確，還未出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)，一些地方的做法也大都是以國(guó)務(wù)院和地方政府的特批形式出現(xiàn)，不具有推廣性。

　　“考慮到基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金規(guī)模的快速擴(kuò)大和地方社?；饘?shí)現(xiàn)保值增值的巨大壓力，盡快出臺(tái)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金委托投資管理的政策法規(guī)已勢(shì)在必行。”房連泉表示。

　　高慶波也指出了同樣的問(wèn)題：基本養(yǎng)老金制度運(yùn)行數(shù)年，但直到今天，并沒(méi)有形成一部養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資、監(jiān)管的專(zhuān)門(mén)法律?！傲⒎▽哟纹汀⒉僮餍圆粡?qiáng)是當(dāng)前困擾著基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資的最為重大的問(wèn)題之一?！?/p>

　　目前的相關(guān)規(guī)定散見(jiàn)于人社部、財(cái)政部、審計(jì)署等部門(mén)規(guī)章中，國(guó)家層面上的法律只存在于社會(huì)保險(xiǎn)法、勞動(dòng)法、證券法等法律中，對(duì)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資管理，這些法律通常只有原則性的規(guī)定。

　　2014年11月，國(guó)務(wù)院法制辦就《全國(guó)社會(huì)保障基金條例》向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，比起之前的“暫行條例”，立法提升了一個(gè)高度，這是國(guó)務(wù)院對(duì)已運(yùn)行了14年之久的全國(guó)社會(huì)保障基金作出的全方面規(guī)范。

　　鄭秉文認(rèn)為，近年來(lái)國(guó)家重要文件中“推進(jìn)社保基金投資運(yùn)營(yíng)和拓寬投資渠道”等提法雖已司空見(jiàn)慣，但在理論上，中央建立專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行集中投資與現(xiàn)行政策的沖突問(wèn)題仍未解決。

　　因此，他建議，投資體制改革，應(yīng)立法先行，國(guó)務(wù)院制定《中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理?xiàng)l例》應(yīng)盡早提到案頭。

　　房連泉提出，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理?xiàng)l例的制定可參考全國(guó)社保基金管理辦法和企業(yè)年金管理辦法，核心內(nèi)容是三個(gè)“統(tǒng)一”，即統(tǒng)一基金的治理機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一基金的投資政策和統(tǒng)一基金投資的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。

　　早在2012年時(shí)，人社部即表示按照國(guó)務(wù)院指示，正會(huì)同有關(guān)部門(mén)繼續(xù)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資運(yùn)營(yíng)模式、管理機(jī)制、政策措施進(jìn)行深入研究，抓緊制定基本養(yǎng)老基金投資運(yùn)營(yíng)管理辦法。

　　不過(guò)，截至目前，尚未有該辦法出臺(tái)的相關(guān)消息。

(法治周末記者 陳霄)