省級(jí)政府發(fā)地方債擬適度放開(kāi)

　　預(yù)算法實(shí)施進(jìn)入第20個(gè)年頭，修法之路歷經(jīng)坎坷，跨越三屆人大。昨天，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)首次審議預(yù)算法修正案草案，這也是預(yù)算法修法進(jìn)入立法程序后進(jìn)行的第三次審議。

　　三審稿提出我國(guó)要確立四本預(yù)算的全口徑預(yù)算體系，報(bào)人大審批的預(yù)算要按功能和經(jīng)濟(jì)分類(lèi)分別編制，預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告和政府采購(gòu)則都要公開(kāi)。此外三審稿擬適度放開(kāi)省級(jí)政府發(fā)行地方債。

　　針對(duì)預(yù)算法三審的相關(guān)問(wèn)題，記者采訪了國(guó)務(wù)院參事、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院副院長(zhǎng)劉桓，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法教研室主任、中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)朱大旗，首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)、中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)周序中。

　　□整體解讀

　　提高財(cái)政績(jī)效讓單位更守法

　　周序中認(rèn)為，這次的三審稿從編制到監(jiān)督檢查，以及公開(kāi)透明和地方債舉借等方面都有了比較大的進(jìn)步，這將有助于我國(guó)財(cái)政預(yù)算體系將收支兩頭都更好地管控起來(lái)。

　　他介紹，過(guò)去一些部門(mén)單位都認(rèn)為預(yù)算只是一種可有可無(wú)的財(cái)務(wù)計(jì)劃體系，并沒(méi)有從心底將其作為一個(gè)“亞憲法”來(lái)加以尊重。預(yù)算單位隨意改變預(yù)算計(jì)劃，亂要錢(qián)而且輕易就能要到錢(qián)。預(yù)算編制也不科學(xué)，超支、結(jié)余等現(xiàn)象也較為普遍。

　　對(duì)此周序中認(rèn)為，更嚴(yán)格的編審和監(jiān)管制度，將迫使預(yù)算單位更尊重預(yù)算法，更好地指導(dǎo)政府部門(mén)依照預(yù)算法規(guī)定，在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)提高財(cái)政資金的使用績(jī)效。

　　□立法目的

　　強(qiáng)化人大監(jiān)督保障財(cái)政資金籌集分配使用

　　三審稿這次增加了“規(guī)范政府的收支行為”、“建立健全全面規(guī)范公開(kāi)透明的預(yù)算制度”這兩項(xiàng)。

　　對(duì)此，朱大旗提出，修改預(yù)算法應(yīng)體現(xiàn)現(xiàn)代政府預(yù)算公正性、民主法、法制性的特點(diǎn)，以保障人民大眾社會(huì)公共需要和公共福利最大化、最優(yōu)化的實(shí)現(xiàn)為出發(fā)點(diǎn)。

　　而預(yù)算本質(zhì)是管理政府的工具，是要對(duì)政府的收支行為進(jìn)行規(guī)范、控制和監(jiān)督。目前我國(guó)預(yù)算法保障人民大眾公共需要最大化實(shí)現(xiàn)的精神明顯不足。

　　他認(rèn)為預(yù)算法的立法宗旨必須推動(dòng)預(yù)算目的由政府管理的工具向管理政府的工具改變，進(jìn)而保障人民最大化的公共財(cái)政福利。所以這次立法宗旨提出規(guī)范和約束政府的預(yù)算收支行為，有助于強(qiáng)化各級(jí)人大在預(yù)算活動(dòng)中的監(jiān)督和控制作用，明確預(yù)算主體的權(quán)利和責(zé)任，保障公共財(cái)政資金的籌集、分配和使用，進(jìn)而符合社會(huì)公眾的需要。

　　□修改內(nèi)容

　　1

　　地方債

　　擬適度放開(kāi)省級(jí)政府發(fā)債

　　現(xiàn)行預(yù)算法規(guī)定，除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。這次三審稿對(duì)地方政府的舉債適度放寬，但加以嚴(yán)格規(guī)定。

　　三審稿建議明確主體，只能是經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省一級(jí)政府才能發(fā)行地方政府債券。同時(shí)三審稿對(duì)舉債方式、用途、償債資金等也都作出規(guī)定，即方式限于只能是發(fā)地方政府投資債券，舉債的用途只能是公共預(yù)算當(dāng)中必需的部分建設(shè)投資，而且不能用于經(jīng)常性支出，還應(yīng)當(dāng)有穩(wěn)定的償債資金來(lái)源。

　　暗轉(zhuǎn)明將使地方債更可控

　　劉桓介紹，由于地方經(jīng)濟(jì)不是一個(gè)完整的經(jīng)濟(jì)體系，同時(shí)一旦地方政府無(wú)力償債，那么中央政府就要負(fù)責(zé)兜底即償債，所以過(guò)去我國(guó)基本不允許地方政府自行舉債。不過(guò)由于一段時(shí)期以來(lái)國(guó)內(nèi)事權(quán)下沉較多，而地方政府又存在財(cái)力有限的問(wèn)題，使得一些地方政府或違規(guī)舉債，或通過(guò)土地財(cái)政來(lái)解決資金不足的壓力。這也導(dǎo)致了一些地方政府的“隱性地方債”不斷增加。

　　這次三審稿提出省一級(jí)政府可舉債，劉桓認(rèn)為，這種將隱性地方債變?yōu)楣_(kāi)地方債的做法是可取的，因?yàn)橥ㄟ^(guò)嚴(yán)格規(guī)定和管理，將使地方債更可控，規(guī)模更合理。

　　劉桓還建議，為了管好地方債，確保比例合理，應(yīng)首先與當(dāng)?shù)刎?cái)政收支水平掛鉤，確保地方政府有償還能力；其次對(duì)舉債的城市建設(shè)項(xiàng)目要進(jìn)行評(píng)估，根據(jù)項(xiàng)目必要性和可行性報(bào)告，確定其舉債是否合理；最后對(duì)于投資回收期和償債計(jì)劃，也應(yīng)提前明確。

　　此外劉桓還提出，國(guó)家應(yīng)在地方政府舉債方面盡快加以研究并出臺(tái)相關(guān)配套管理辦法，對(duì)管理和追責(zé)問(wèn)題加以強(qiáng)化，明確追責(zé)時(shí)的責(zé)任人和處理辦法。同時(shí)國(guó)家應(yīng)對(duì)地方政府舉債實(shí)行透明化，要求地方政府有義務(wù)向社會(huì)公開(kāi)舉債有關(guān)內(nèi)容，使普通民眾和業(yè)內(nèi)專(zhuān)家都能參與并對(duì)其加以合理監(jiān)督，使舉債資金在使用中發(fā)揮更大效益。

　　非省級(jí)大城市舉債可商榷

　　王雍君則表示，三審稿這次提出在一定程度上允許地方政府舉債是一種進(jìn)步，也是客觀需要。不過(guò)他也認(rèn)為，只允許“國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省一級(jí)政府”舉債這種一刀切的提法似乎還有不妥之處，值得商榷。

　　對(duì)此王雍君解釋?zhuān)胤秸欠衲軌蚺e債，應(yīng)該以一些更科學(xué)的門(mén)檻性指標(biāo)來(lái)界定，而非簡(jiǎn)單的行政級(jí)別。他介紹，這些指標(biāo)應(yīng)該包括地方政府的資產(chǎn)負(fù)債情況，信用體系評(píng)級(jí)狀況，資金流情況，舉債項(xiàng)目必要性分析，舉債項(xiàng)目自我償還能力評(píng)估。王雍君分析，綜合這些條件，其實(shí)除了四大省級(jí)直轄市，其他像深圳、蘇州等一些大城市的地方政府，其實(shí)也是具備舉債和償債能力的。允許這些經(jīng)濟(jì)條件好的大城市舉債，其實(shí)對(duì)其今后的發(fā)展是有促進(jìn)作用的。

　　另外王雍君還提出，對(duì)于舉債方法今后預(yù)算法修正案草案的審議內(nèi)容還可以再多樣化一些。他認(rèn)為除了現(xiàn)有發(fā)行債券這種較為單一的模式之外，以后還可適當(dāng)允許地方政府向國(guó)外借債，或者向政策性銀行直接借債等方法。

　　2

　　預(yù)算公開(kāi)

　　財(cái)政資金采購(gòu)內(nèi)容也要公開(kāi)

　　三審稿補(bǔ)充完善了公開(kāi)的內(nèi)容。二審稿規(guī)定，經(jīng)全國(guó)人大批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整，還有決算報(bào)告要公開(kāi)，三審稿增加了預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告以及報(bào)表要公開(kāi)。同時(shí)還增加了部門(mén)預(yù)算公開(kāi)要把機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的安排和情況作出說(shuō)明。再有就是增加了政府用財(cái)政資金采購(gòu)貨物、服務(wù)和工程的要公開(kāi)。另外還規(guī)定了經(jīng)人大批準(zhǔn)、批復(fù)的部門(mén)預(yù)算要在20日內(nèi)公開(kāi)。

　　預(yù)算公開(kāi)“要說(shuō)老百姓能聽(tīng)懂的話(huà)”

　　近日中央部門(mén)預(yù)算公開(kāi)，再次暴露出公開(kāi)格式、對(duì)比數(shù)據(jù)等方面的不統(tǒng)一；還有個(gè)別部門(mén)部分應(yīng)公布內(nèi)容未公布；另外公開(kāi)時(shí)解釋太簡(jiǎn)單、太官方等也是常見(jiàn)問(wèn)題。劉桓對(duì)此提出，無(wú)論預(yù)算公開(kāi)內(nèi)容如何修訂完善，都需要有關(guān)部門(mén)加以落實(shí)。現(xiàn)在預(yù)算公開(kāi)時(shí)要強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)，就是公開(kāi)部門(mén)“要說(shuō)老百姓能聽(tīng)懂的話(huà)”。在此基礎(chǔ)上，各部門(mén)要統(tǒng)一格式和口徑范圍。此外近期媒體還曾曝出有央企去年數(shù)億元的招待費(fèi)銳降，但其他支出卻暴增數(shù)億元的問(wèn)題。

　　劉桓認(rèn)為，不排除個(gè)別政府部門(mén)也存在“乾坤大挪移”的可能性。因此預(yù)算公開(kāi)一方面要深化公布的層級(jí)，盡快從已公開(kāi)的類(lèi)款項(xiàng)三級(jí)，深入到第四級(jí)“目”。這樣預(yù)算公開(kāi)時(shí)公眾自然能更容易看懂資金流的具體去向。同時(shí)，預(yù)算公開(kāi)也應(yīng)從部門(mén)預(yù)算公開(kāi)進(jìn)化至單位預(yù)算公開(kāi)。只有公開(kāi)得越細(xì)，透明度越高，可信度才越高，公眾才能更好地發(fā)揮監(jiān)督職能。

　　這次預(yù)算法三審還提出“要把政府采購(gòu)的情況向社會(huì)公開(kāi)”。劉桓認(rèn)為這也很有必要，因?yàn)榇饲懊襟w曾曝出一些部門(mén)購(gòu)買(mǎi)iPad當(dāng)U盤(pán)，而關(guān)于政府采購(gòu)價(jià)格高于市場(chǎng)價(jià)的詬病，也屢屢見(jiàn)諸媒體。劉桓分析，把政府采購(gòu)的情況向社會(huì)公開(kāi)，可以促使有關(guān)部門(mén)優(yōu)化采購(gòu)流程，讓采購(gòu)價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)更接近，起到更好節(jié)約財(cái)政資金的作用。

　　3

　　全口徑預(yù)算

　　確立全口徑預(yù)算體系

　　三審稿這次要求政府的收入和支出都要列入預(yù)算。全國(guó)人大法律委員會(huì)還建議把“社會(huì)保障預(yù)算”改為“社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算”，增加明確了四本預(yù)算的定義，并補(bǔ)充完善了公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制原則。這樣，我國(guó)就確立了四本預(yù)算的全口徑預(yù)算體系。

　　全口徑利于預(yù)算編制從嚴(yán)管理

　　朱大旗介紹，此前預(yù)算法二審稿雖然規(guī)定了全口徑預(yù)算體系，但整體看來(lái)，二審稿主要針對(duì)的是最狹義的公共預(yù)算編制來(lái)講的，而對(duì)于我國(guó)目前已經(jīng)達(dá)到了六七萬(wàn)億元之多的政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本金預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算，二審稿不僅規(guī)定它的收支范圍按照國(guó)務(wù)院規(guī)定執(zhí)行，有關(guān)編制執(zhí)行也存在不足之處，這實(shí)際上又使這三類(lèi)預(yù)算仍游離于人大監(jiān)督之外。

　　劉桓則補(bǔ)充，目前僅政府性基金預(yù)算中的土地出讓金年規(guī)模就有三四萬(wàn)億元，能占到我國(guó)預(yù)算總額的兩成以上。因此這次三審提出的全口徑預(yù)算，要求將政府的收入和支出都要列入預(yù)算。同時(shí)還對(duì)四本預(yù)算進(jìn)一步做出了明確規(guī)定，都是很有必要的。劉桓認(rèn)為實(shí)行全口徑預(yù)算將使我國(guó)對(duì)所有預(yù)算從編制一開(kāi)始就進(jìn)行較為嚴(yán)格的管理。同時(shí)，這也能使預(yù)算執(zhí)行中臨時(shí)增收、超支等問(wèn)題的處理，更好地加以控制。

　　4

　　編制審查

　　預(yù)算要按功能和經(jīng)濟(jì)分類(lèi)

　　三審稿要求報(bào)人大審批的預(yù)算草案應(yīng)當(dāng)細(xì)化。草案二審稿要求報(bào)人大審查批準(zhǔn)的預(yù)算至少要編到款，重點(diǎn)支出要編到項(xiàng)。這次提出報(bào)人大審查批準(zhǔn)的預(yù)算要按功能分類(lèi)和經(jīng)濟(jì)分類(lèi)分別編制。按功能分類(lèi)的一般公共預(yù)算當(dāng)中要編第三層項(xiàng)。按照經(jīng)濟(jì)分類(lèi)的基本支出要編到第二層款。

　　這次還增加縣級(jí)預(yù)算調(diào)整和決算要進(jìn)行初步審查；增加有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和工作機(jī)構(gòu)的初步審查意見(jiàn)；增加對(duì)預(yù)算批準(zhǔn)前政府支出的監(jiān)督；增加了人大常委會(huì)審查決算的時(shí)候重點(diǎn)審查的內(nèi)容。

　　編審應(yīng)再增設(shè)機(jī)構(gòu)和人力朱大旗稱(chēng)，預(yù)算編制的完整、準(zhǔn)確、真實(shí)、統(tǒng)一，是實(shí)施有效的預(yù)算審查監(jiān)督的重要前提和基礎(chǔ)，與預(yù)算審查監(jiān)督是相輔相成的。沒(méi)有全面預(yù)算管理，現(xiàn)代國(guó)家、政府公共預(yù)算的財(cái)政論證功能、總額控制功能、優(yōu)化配置功能等都無(wú)法實(shí)現(xiàn)，所以不少?lài)?guó)家在預(yù)算法甚至在憲法當(dāng)中都明確規(guī)定了預(yù)算管理原則，而且還以法律的形式對(duì)預(yù)算編制的主體和依據(jù)、原則、程序、規(guī)則等等做出明確細(xì)致的規(guī)定。

　　因此我國(guó)推動(dòng)修訂預(yù)算法，細(xì)化預(yù)算編制的具體程序和規(guī)則很有意義。他建議，國(guó)家還應(yīng)延長(zhǎng)預(yù)算編制的周期，大力充實(shí)現(xiàn)有預(yù)算編制部門(mén)力量，最好設(shè)一個(gè)專(zhuān)門(mén)的預(yù)算編制辦公室。

　　此外目前我國(guó)各級(jí)人大財(cái)經(jīng)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常委會(huì)有關(guān)預(yù)算機(jī)構(gòu)當(dāng)中的人員職數(shù)很少，預(yù)決算審查能力嚴(yán)重不足，建議在各級(jí)人大新設(shè)預(yù)算專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，專(zhuān)審預(yù)決算的審查、評(píng)價(jià)等方面的工作，同時(shí)充實(shí)各級(jí)人大常委會(huì)預(yù)算工作機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)人員，增強(qiáng)預(yù)決算審查分析的能力。朱大旗解釋?zhuān)?994年我國(guó)財(cái)政體制改革時(shí)全國(guó)財(cái)稅收入只有5700億元左右，可2013年全國(guó)公共財(cái)政收入已經(jīng)逼近13萬(wàn)億元，國(guó)家的財(cái)政收支盤(pán)子如此龐大，增設(shè)相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)于這么大的資源是很有必要的。

　　綜合新華社京華時(shí)報(bào)記者趙鵬商西

　　□其他審議

　　多項(xiàng)措施按時(shí)保質(zhì)實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)

　　昨天，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)主任徐紹史向全國(guó)人大常委會(huì)作國(guó)務(wù)院關(guān)于節(jié)能減排工作情況的報(bào)告。他說(shuō)，“十二五”節(jié)能減排目標(biāo)是全國(guó)人大通過(guò)的、具有法律約束力的指標(biāo)。按時(shí)保質(zhì)實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)，是政府對(duì)人民群眾的莊嚴(yán)承諾，也是破解資源環(huán)境約束、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

　　徐紹史指出，按2014至2015年GDP年均增長(zhǎng)7.5%測(cè)算，要實(shí)現(xiàn)“十二五”節(jié)能目標(biāo)，后兩年需節(jié)能3.2億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。我國(guó)將把節(jié)能減排作為向環(huán)境污染和低效浪費(fèi)宣戰(zhàn)的有力武器，堅(jiān)持用“鐵規(guī)”和“鐵腕”推進(jìn)節(jié)能減排，采取多項(xiàng)措施確保實(shí)現(xiàn)“十二五”節(jié)能減排約束性指標(biāo)。

　　第一，強(qiáng)化目標(biāo)責(zé)任制和問(wèn)責(zé)制。出臺(tái)2014年至2015年節(jié)能減排低碳發(fā)展行動(dòng)方案，督促各地區(qū)制定具體實(shí)施辦法，抓好工作落實(shí)。

　　第二，控制能源消費(fèi)增量。據(jù)測(cè)算，在經(jīng)濟(jì)保持平穩(wěn)增長(zhǎng)的情況下，要實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排約束性目標(biāo)，2015年能源消費(fèi)總量要控制在40億噸標(biāo)準(zhǔn)煤以?xún)?nèi)。2013年全國(guó)能源消費(fèi)總量為37.5億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，按此計(jì)算，2014年至2015年能源消費(fèi)增量應(yīng)控制在2.5億噸標(biāo)準(zhǔn)煤以?xún)?nèi)。

　　第四，加大結(jié)構(gòu)調(diào)整

　　力度。實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排約束性目標(biāo)，結(jié)構(gòu)調(diào)整的貢獻(xiàn)率須達(dá)到一半左右。下一步，將結(jié)合化解產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩矛盾和培育新的增長(zhǎng)點(diǎn)，科學(xué)構(gòu)建增量，優(yōu)化升級(jí)存量。

　　第四，大力推進(jìn)污染治理。深入實(shí)施“大氣十條”，制定配套政策措施，開(kāi)展實(shí)施情況年度考核。落實(shí)能源領(lǐng)域大氣污染防治工作方案，加快推進(jìn)集中供熱、煤改氣、煤改電工程建設(shè)。

　　根據(jù)報(bào)告，我國(guó)還將采取重點(diǎn)推進(jìn)關(guān)鍵領(lǐng)域節(jié)能減排、完善激勵(lì)約束機(jī)制、動(dòng)員全民參與等措施，確保實(shí)現(xiàn)“十二五”節(jié)能減排目標(biāo)任務(wù)。

　　我國(guó)擬制定專(zhuān)門(mén)法律加強(qiáng)航道建設(shè)和保護(hù)航道是重要的公益性基礎(chǔ)設(shè)施。為加強(qiáng)航道的規(guī)劃、建設(shè)和管理，將有限的航道資源保護(hù)好、利用好，全國(guó)人大常委會(huì)21日首次審議了航道法草案。

　　航道規(guī)劃是航道保護(hù)、利用的具體依據(jù)。草案首先規(guī)定航道規(guī)劃分為全國(guó)航道規(guī)劃、流域航道規(guī)劃、區(qū)域航道規(guī)劃和省、自治區(qū)、直轄市航道規(guī)劃，并按照利用的需要，明確了航道規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括的具體內(nèi)容。

　　針對(duì)保障航道建設(shè)質(zhì)量安全的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和主要問(wèn)題，草案設(shè)專(zhuān)章對(duì)航道建設(shè)作了規(guī)定，明確了航道建設(shè)各參與方的質(zhì)量安全責(zé)任和交通運(yùn)輸主管部門(mén)的安全監(jiān)管責(zé)任。

　　草案還從強(qiáng)化政府和航道管理部門(mén)責(zé)任著手充實(shí)了航道養(yǎng)護(hù)的相關(guān)規(guī)定，要求國(guó)務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)制定航道養(yǎng)護(hù)技術(shù)規(guī)范；負(fù)責(zé)航道管理的部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照航道養(yǎng)護(hù)技術(shù)規(guī)范進(jìn)行航道養(yǎng)護(hù)，保證航道處于良好技術(shù)狀態(tài)；并對(duì)航道的巡查、維修、搶修等主要養(yǎng)護(hù)制度以及疏浚、清障等養(yǎng)護(hù)作業(yè)的相關(guān)要求作了明確規(guī)定。

　　針對(duì)攔、跨、臨航道建筑物選址和建設(shè)對(duì)航道通航條件的要求保障不夠，導(dǎo)致航道通航條件惡化的問(wèn)題，草案明確和強(qiáng)化了航道保護(hù)的相關(guān)制度，特別是對(duì)在航道內(nèi)和航道保護(hù)范圍內(nèi)破壞航道通航條件的一些行為作了明確的禁止性規(guī)定。